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论国际港口通关中的部门合作
2017年04月25日   文章作者: 郭永泉
文章来源:本站原创  内容分类: 陆桥文库

 

    〓〓摘要:国际港口的通关过程由多部门共同监管,存在缺乏协调、重复执法等诸多问题。详细梳理和比较各部门法律遵循和职能定位,通过矩阵方法分析部门间的博弈,在关检通关一体化改革中找到最佳的部门合作方案。依此逻辑,在“信息互换”、“监管互认”、“执法互助”等方面分别提出部门合作建议。
    〓〓关键词:国际港口;大通关;三互;部门合作
     
    〓〓我国对外贸易货物大多经国际港口进出,因此国际港口也成为口岸通关的主要渠道。目前,国际港口的通关由海关、检验检疫、边防检查、海事等多个部门负责监管,这种共同负责通关的机制,一般统称为“大通关”。前段时间,为了提升我国口岸通关的整体效能,国务院制定了《落实“三互”推进大通关建设改革方案》,作出了5个方面20项内容的总体部署。由此,“大通关建设”终于有了具体的抓手——“三互”(信息互换、监管互认、执法互助),而且赋予了改革这样的有力手段。为此,本文立足国际港口,从各有关部门的法律和职能出发,开展基于合作的博弈策略求解,寻求各部门合作的可行之路。
    〓〓一、当前国际港口通关中的部门合作问题
    〓〓1.各部门缺少有力的协调。从我国职能划分来说,各级口岸办公室应负责口岸通关事务的协调。但实际上,口岸办自身设置不成体系,力量薄弱,协调难度极大。国家口岸办设在海关总署,但地方口岸办的挂靠关系和权级设置五花八门。据统计,全国31个省市级口岸办,有14个直属省市政府,11个隶属商务厅,5个隶属经贸委,1个隶属发改委。很多口岸办的级别比驻口岸的联检部门还要低,处于无权、缺钱、少人的窘境。
    〓〓2.各部门执法有重复。各部门在口岸执法中都有封闭管理的空间诉求,在口岸办公场地设置、货物旅客通关路线、运输工具靠泊区域等方面争议很大。程序性干扰层出不穷,监管结果难以互认,往往一票货物,可能经过多次申报、多次查验才能放行。比如,对于到岸运输工具,各部门都主张自身拥有统筹管理权、优先查验权和信息获取权,且规定“未经本部门规定,任何人不得擅自处理”。
    〓〓3.电子口岸和“单一窗口”建设有困难。早在1998年,中国电子口岸就已经启动建设,力图搭建起口岸部门共享共用的数据平台,部分业务信息如报关、报检、结汇、物流等已经实现了联网。但时至今日,电子口岸仍未实现全国统一标准、一站式服务这两大目标,各地规范程度和建设进度不一,企业仍需要多头录入信息,分头申报数据。目前,更先进的“单一窗口”已经在多地试点,但是各部门数据格式尚不能兼容,更缺乏各部门全数据支撑、全流程参与、标准化录入。
    〓〓4.关检合作“三个一”未达预期效果。关检合作“一次申报、一次查验、一次发行”的改革试点已于2014年推广到全国关局,但仍存在共同查验比例较低、作业流程需磨合等问题。按《商检法》规定,法定检验商品实行先报检、后报关的通关模式,企业在检验检疫合格后才凭《出/入境货物通关单》向海关正式申报通关。因此,大量法检商品未纳入“三个一”实施范围,或未采用 “查验指令对碰”方式实现“三个一”。
    〓〓5.各部门的通关改革进度不一。在国家全面深化改革的大背景下,各部门也在推进各自领域的改革,但由于基础条件以及改革目标不同,各项改革进度不一,不能兼容,甚至出现新模式之间的相互掣肘。比如,海关和检验检疫都在推行全关通关一体化,但各自的部署完全不同。海关实施“各地申报、各地验放、如同一关”,注重打开通关节点,但检验检疫部门注重执法的联网互认,实施“一地备案、全国报检,一地施检,全国互认,一地签证,全国放行”,双方的进度不一。
    〓〓问题发生的原因,一是法律体系不完善。在我国的立法体制中,部门法又多又杂,往往由部门发起并起草,难以避免部门利益导向。因此在需要执法交叉的领域,各部门执法依据不同,执法界限不甚明晰,易产生矛盾。二是职能管理机制不完善。我国实行以点带面的口岸管理方式,在货物流、旅客流、信息流密集汇聚口岸的同时,基于不同职能的部门也汇聚于口岸,通关过程中必然形成空间的重合和时间的重叠,在事权分散化的同时造成职能复杂化,存在职能冲突可能性。
    〓〓二、各部门法律职能的比较
    〓〓1.各部门基本的法律职能
    〓〓(1)海关法律职能。海关执法主要依据“一法多条例”,即《海关法》以及《关税条例》、《统计条例》、《稽查条例》、《海关行政处罚实施条例》等一批行政法规。其职能,在于依托对进出境货物、物品、运输工具的监管,开展税收征管、缉私、统计等。从职能实现方式看,海关监管是一种准入/准出、税费征管的措施,具有从申报、审核、查验、计税、放行的通关流程,其结关标志是签发海关放行指令以及完成税费入国库。海关在口岸通关中的诉求是“高效验放、全境通关”,希望其他部门配合通关流程调整,在属地和口岸之间灵活配置监管资源,共同保障通关的高时效。
    〓〓(2)检验检疫法律职能。检验检疫部门主要依据“四法三条例”,即《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》以及《食品卫生法》四部法律以及前三者的实施条例。其职能,在于对应检的人员、货物、船舶、集装箱等,按照国际国内标准,实施强制性检验检疫。从职能实现方式看,检验检疫是一种技术贸易壁垒措施,和海关一样以货物监管为主要载体,具有从申报、审核到放行的完整通关流程,其结关标志是签发《出/入境货物通关单》。检验检疫在口岸通关中的诉求是“环节靠前、管住一线”,希望其他部门后置把关,并在监管中留有检验检疫的执法空间,尽量在口岸一线完成监管。
    〓〓(3)边防检查法律职能。各口岸的边防检查站通过执法维护进出境人员相关的多种法律关系,执法行为本身遵循行政法规《出境入境边防检查条例》。其职能,在于对出入境人员及其行李物品、交通运输工具及其载运的货物实施边防检查。从职能实现方式看,边防检查是一种国家安全管理措施,有三个重点:对人员采用证照管理和检查,对运输工具实行检查和监护,对货物开展检查。但实际上,三个重点都是围绕“人”来实施的。边防检查在口岸通关中的诉求是“以人为本、兼及货物”,希望其他部门配合其对出入境人员的检查,尽量在口岸一线完成监管。
    〓〓(4)海事法律职能。海事部门执法范围广泛,执法依据复杂,执法手段多样,执行包括海商法、港口法、船舶登记条例等各层级法律,在口岸环节主要依据为《国际航行船舶进出口岸检查办法》。其职能,在于对进出境船舶的管理,以及规定港口、路线。从职能实现方式看,海事部门主要是协调船检事务,对执法对象则是以管代查。海事在口岸通关中的诉求是“船检为主、协调关系”,希望其他部门配合其对进出境船舶的检查和监管,保持港口运营的通畅。
    〓〓2.各部门法律职能的比较
    〓〓(1)各部门的监管重点不同。海关主要监管货物,同时监管物品、运输工具;检验检疫是货物、运输工具、人员并重;边防检查主要检查人员,兼顾运输工具和少数货物;海事主要检查运输工具,兼顾少数货物。
    〓〓(2)各部门在口岸通关中的顺序节点不同。以货物的进境通关为例,海事规定航线并组织船检,处于第一关卡;边防也在同时完成运输工具载运货物的检查;海关和检验检疫有着完整的申报流程,检验检疫相对靠前,海关作为最后一道关口放行。
    〓〓(3)各部门的申报要求不同。仍以货物的进境通关为例,海事、边防规定由运输工具负责人申报,而海关、检验检疫规定由货物所有人申报。海事申报内容为是否有危险品、易污染品;边防申报内容为是否有违禁品;海关申报内容为商品数量、归类、价格等要素以及进出口许可证明,以完成计税和准入(准出)管理;检验检疫申报内容与海关大体相同,但更注重质量、安全要素,以完成目录和标准的检测。
    〓〓(4)各部门提高通关效率的做法不同。检验检疫和边防极为注重口岸一线检查,主要通过提高业务办理效率来提高通关效率,为此不惜增加口岸的人力成本投入;而海关的理念相反,在人力资源有限的情况下,主要通过一体化通关、差别化管理等方式,将一线监管业务转至属地海关、后续管理环节办理。
    〓〓(5)各部门工作性质不同。海关和检验检疫部门的执法具有征税、质量管理的目的,关系着企业的生产经营,带有经济属性,在监管同时也有一些通关的优惠便利措施,所以其职能有一定的服务内涵;而边防和海事基本不具备经济属性,其检查带有一定的管制特征,不实施优惠便利措施。
    〓〓三、各部门合作中的博弈分析
    〓〓各部门法律遵循和职能定位的不同,造成部门间难以调和的利益冲突,反映在实践中,其实就是一种博弈现象。根据博弈学原理,任何博弈现象都可以通过合适的方式求解,求得的“解”其实就是部门合作的举措。在此,试通过矩阵方式,对关检通关一体化改革的合作问题开展博弈分析,寻找最佳方案。以此为例,也可以对其他部门合作问题相应求解。
    〓〓矩阵适用于目标不一致、组合策略较多的博弈现象,最基础的是双变量矩阵,可以运用划线法求得均衡解。在关检“三个一”合作过程中,双方对于一体化通关有不同的改革主张,彼此又形成策略的相互影响,构成一组“完全信息静态博弈”,必然有一种最优结果形成纳什均衡解。试分析如下:
    〓〓海关和检验检疫类似,都存在申报和验放两个业务节点、属地和口岸两个区域节点。由此,每个部门都可能有四种通关管理策略,如果对关检双方的通关策略进行组合交叉,共有十六种结果(如表1)。用三个指标来衡量博弈结果是否可行:(1)对海关职能的落实程度(简称H);(2)对检验检疫职能的落实程度(简称j);(3)对关检“三个一”政策的落实程度(简称y)。以上指标全部用好、中、差来衡量。由矩阵结果可以看出,有两种组合策略(划线表格)可以形成最优的纳什均衡解:第一种是关检双方都采用“口岸申报,口岸验放”策略,这就是所谓的口岸经典模式;另一种则是海关采用“属地申报,口岸验放”策略,检验检疫采用“口岸申报,口岸验放”策略,这是海关通关一体化叠加经典检验检疫的一种模式,较符合改革方向,因此可作为关检双方的最优通关一体化方案。 
    〓〓对这个博弈解进行进一步解释:在改革形势下,货物属地管理固然是提高效率的有效途径,但是关检双方的风险和改革条件不同。在大数据、物联网等信息化条件的支撑下,海关在推行属地管理时所面对的单货不对照的风险已经完全可控,而检验检疫所承担口岸放开的风险仍然无法解决。所以不能一味用海关视角强求检验检疫推行属地管理。矩阵求得的最优博弈解,唯一瑕疵在于“一次申报”的同地录入,但在现代化的技术条件下,远程同步申报是可行的。
    〓〓四、各部门落实“三互”开展合作的结论
    〓〓综前所述,通过换位思考,经过问题—原因—法律—职能—博弈的逻辑论证,本文认为在当前形势下,各部门完全能够实现合作。这种合作,不仅是基于落实“三互”推进大通关的政策导向,也具有遵循法律和职能定位的实践可能。为此,提出加强部门合作的五项建议。
    〓〓1.以“单一窗口”为平台推进“信息互换”
    〓〓在信息平台建设中注重部门信息的分级分类,采用信息公约数管理,实现基础信息的共享互用,满足部门个别信息的标准化,从而解决各部门数据元兼容难题。充分运用大数据等技术支持,实现远程申报、异地录入、各部门系统安全导入,设置单一接入点,变“串联式”为“并联式”,降低信息对通关节点的制约。在实施步骤上,实现从电子口岸、一单两报、单一窗口、信息互换的逐步升级。
    〓〓2.“监管互认”重在打破职能隔阂,形成博弈基础上的共赢
    〓〓推进各部门监管方式职能互容、“存异去疑”、“求同求通”,承认其他部门的职能合法合理,认可其他部门的职能需求和监管结果;发挥自身监管优势辅助其他部门,使监管结果通用互鉴。在口岸管理中,建立定期联络研和综合研判机制,对人、货、船以及相应的单证、场所,分别认定为不同部门的监管重点,实行大风险管理,提升口岸的整体监管效能。同时,海关作为全面的进出境监管者,应当在承认其他部门监管依据的基础上,承担“最后的放行者”职责。
    〓〓3.“执法互助”重在消除法律冲突,实现法律协调
    〓〓在全面依法治国的背景下,“执法互助”不仅要靠政策推动,更要靠法律完善,以国家意志进行推动。最重要的是推进立法改善,着眼于口岸通关执法的大局完善各部门法规,诸如运输工具查验等各法律冲突条文,应当尽快修订,明确主管部门的主责以及其他部门的协助责任。同时,口岸工作的综合法规应当尽早完成立法,保障各级口岸办公室的权级设置和职能履行,使各部门在口岸办协调下形成合力。
    〓〓4.推进通关改革过程中应注重整体效率,但也要注意部门职能的相互衔接
    〓〓优化通关过程中区域节点和业务节点设置,谋求业务流程的有效衔接,降低重复作业和多头奔波。比如通关一体化,海关基于后续管理,可以实行多地申报、多地验放,但前提是能够在口岸节点完成必要的边防检查和检验检疫。又如风险防控中心模式下的海关分类通关改革,对于货物的风险研判应当充分考虑其他部门目录、标准和违禁品管理要求,实现货物监管的错位分工。
    〓〓5.关检“三个一”是部门合作的可行之路,但还应升级到更灵活的一站式作业模式
    〓〓作为口岸进出境货物管理中最主要的两个部门,关检的合作程度基本决定了口岸的通关效率。但实践中的种种问题,意味着在法律职能差异的情况下,如果非要关检双方恪守申报、查验、放行的一次性,限制执法时空可能会影响通关效率,变为形式主义。因此,关检“三个一”模式还应适当改进,抓住“一次查验”这个关键节点,推行一站式作业模式,降低执法成本和企业应对成本。对于运输工具,开展联合登临检查;对于进出口货物,开展共同平台下的联合查验;对于进出境物品,实施关检“一机两屏”检查,节约通关时间,提高综合查验效能。
    参考文献:
    [1]   梁丹虹.国外经验对我国单一窗口建设的借鉴作用[J].海关与经贸研究,2014(6).
    [2]   马忠法,吴松浩.《海关法》与《进出境动植物检验检疫法》关系协调之探讨——以进境动植物检验检疫为视角[A].陈晖.海关法评论[C].北京:法律出版社,2010.
    [3]   沈建明.我国口岸管理体制的现状分析及改革对策[J].上海海关学院学报,2009(2).
    [4]   郭永泉.国际港口安全管控问题研究[J].港口经济,2016(7).

     





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